Les articles 45 - 46
Un État produit quotidiennement une quantité considérable de documents : actes administratifs, autorisations, registres, décisions, dossiers, correspondances, documents budgétaires et, de plus en plus, documents créés directement sous forme numérique.
La question n’est donc plus seulement de savoir comment numériser l’administration.
Il faut aussi déterminer qui conservera durablement sa mémoire numérique.
Les articles 42 à 44 ont posé les exigences de l’archivage : accessibilité, intégrité, authenticité, structuration, indexation et possibilité de migration technologique. Les articles 45 et 46 construisent le versant institutionnel de ce dispositif.
Le Code désigne l’INACO comme acteur central et prévoit un mécanisme spécifique destiné à financer l’archivage des archives numériques publiques.
Ce que prévoit le Code
CHAPITRE II : DES ARCHIVES NUMERIQUES PUBLIQUES
Article 45.
L’Institut National des Archives du Congo, désigné par le sigle « INACO », assure l’encadrement et la régulation des conditions générales de gestion des archives électroniques ainsi que l’assistance et le conseil aux services publics dans la gestion et la conservation des archives électroniques.
Article 46
Aux fins du financement de l’archivage des archives numériques publiques par l’Institut National des Archives du Congo, une redevance est instituée sur tous les actes et documents émis par les services et établissements publics et destinés à être sauvegardés ou archivés. La redevance pour archivage est une quotité appliquée sur le prix de l’obtention desdits actes ou documents.
Un arrêté interministériel des Ministres ayant respectivement les Finances, le numérique et la culture et patrimoine, dans leurs attributions fixe le taux, la liste des actes et documents, ainsi que les mécanismes de perception, de recouvrement et de rétrocession à l’Institut National des Archives du Congo de la redevance évoquée à l’alinéa précédent.
L’INACO : quelle institution ?
L’INACO n’a pas été créé par le Code du numérique de 2023.
Il s’agit d’une institution archivistique antérieure, devenue établissement public doté d’un conseil d’administration et d’une direction générale en 2015. Il est composé des directions consacrées à l’archivage, à l’inspection, aux études et à la planification, au juridique ainsi qu’au contrôle et à la qualité.
Le Code du numérique ne crée donc pas l’institution : il étend et explicite son rôle dans l’environnement numérique.
C’est une distinction juridique essentielle.
Que signifie « réguler » les archives électroniques ?
Ce que dit le texte
L’INACO « assure l’encadrement et la régulation des conditions générales de gestion des archives électroniques ».
Ce que l’on peut raisonnablement en déduire
L’Institut possède une fonction de gouvernance archivistique : il doit participer à la définition et au contrôle des conditions dans lesquelles les archives électroniques publiques sont organisées, gérées et conservées.
Il doit également accompagner techniquement et méthodologiquement les services publics.
Ce qu’il ne faut pas affirmer
L’article 45 ne détaille pas à lui seul :
- Les normes techniques que l’INACO doit imposer ;
- Les formats obligatoires ;
- Les procédures de versement électronique ;
- Les délais de conservation ;
- Les conditions d’élimination ;
- L’architecture informatique à utiliser.
Ces questions doivent être recherchées dans la législation archivistique, le décret annoncé à l’article 44 et les éventuels actes réglementaires ou techniques applicables.
Une redevance d’archivage
L’article 46 est particulièrement important.
Il institue une redevance destinée au financement de l’archivage des archives numériques publiques par l’INACO.
Cette redevance concerne les actes et documents :
- Émis par les services et établissements publics ;
- Destinés à être sauvegardés ou archivés.
Le Code indique ensuite son mode général de calcul : la redevance constitue une quotité appliquée au prix d’obtention de l’acte ou du document.
Il faut donc être précis : l’article 46 établit juridiquement l’existence et le principe de la redevance, mais il n’en fixe pas lui-même le pourcentage.
Qui doit déterminer le taux ?
Le deuxième alinéa de l’article 46 renvoie à un arrêté interministériel des ministres ayant respectivement dans leurs attributions :
- Les Finances ;
- Le Numérique ;
- La Culture et le Patrimoine.
Cet arrêté doit déterminer quatre éléments essentiels :
le taux, la liste des actes et documents concernés, les mécanismes de perception et de recouvrement, ainsi que les mécanismes de rétrocession à l’INACO.
La distinction entre la loi et son exécution est ici fondamentale.
Niveau législatif
La redevance existe parce que l’article 46 l’institue.
Niveau réglementaire
Son application concrète nécessite de connaître notamment son taux, son assiette opérationnelle et les documents concernés.
Pourquoi financer spécialement l’archivage numérique ?
L’archivage électronique possède un coût réel.
Il nécessite notamment des capacités de stockage, des infrastructures sécurisées, des mécanismes de sauvegarde, des systèmes d’indexation, des migrations technologiques et du personnel qualifié.
Contrairement à une idée répandue, conserver un fichier pendant trente ans n’équivaut pas à le laisser trente ans sur un disque dur.
Le support peut devenir obsolète. Le format peut disparaître. Le système peut être compromis. Les métadonnées peuvent être perdues.
L’article 46 cherche donc à établir une source de financement affectée à une mission dont la continuité doit s’inscrire sur plusieurs décennies.
Analyse technique
Les articles 42 à 46 doivent être lus ensemble.
Pour remplir les objectifs du Code, une infrastructure publique d’archivage doit pouvoir préserver :
- Les documents ;
- Leurs métadonnées ;
- Leur intégrité ;
- Leur authenticité ;
- Leur capacité à être retrouvés ;
- Leur lisibilité malgré les évolutions technologiques.
Cela suppose généralement des systèmes d’archivage électronique, des mécanismes de contrôle d’intégrité, une gestion des métadonnées, des copies sécurisées et des stratégies de migration.
Ces éléments constituent une traduction technique des objectifs du Code, et non une liste de technologies expressément imposées par les articles 45 et 46.
Le projet de coffre-fort numérique de l’INACO
L’état de mise en œuvre présente ici un élément particulièrement intéressant.
Dans son deuxième rapport d’évaluation du Plan national du numérique 2025, publié en juin 2025, l’Agence pour le Développement du Numérique mentionne le Projet n°10 bis : mise en place d’un coffre-fort numérique de stockage et d’archivage des données nationales au profit de l’INACO.
Le rapport indique que :
- Les études de faisabilité avaient été réalisées ;
- Le projet devait s’appuyer sur le datacenter gouvernemental ;
- Une deuxième phase était envisagée avec un autre partenaire technique ;
- Le projet avait été réajusté et renvoyé en 2026.
Il s’agit d’un élément important de mise en œuvre, mais il faut éviter un raccourci : ce projet n’est ni le décret de l’article 44 ni l’arrêté interministériel de l’article 46.
Il constitue un projet d’infrastructure destiné à rendre matériellement possible la conservation numérique nationale.
Cas concret
Imaginons qu’un établissement public délivre électroniquement un document administratif contre paiement de 20 USD et que ce document soit destiné à être archivé.
L’établissement décide d’ajouter automatiquement 5 % de « frais d’archivage INACO ».
Peut-il invoquer directement l’article 46 ?
Ce qui est certain
Le Code institue effectivement une redevance d’archivage.
Ce qui doit encore être vérifié
Pour appliquer concrètement 5 %, il faudrait pouvoir identifier le texte réglementaire fixant :
- Ce taux ;
- L’inclusion de cet acte dans la liste concernée ;
- Le mécanisme de perception ;
- Le mécanisme de rétrocession.
L’article 46 ne permet donc pas, à lui seul, d’inventer un pourcentage.
Cette distinction est particulièrement importante pour les administrations publiques : le principe de légalité des prélèvements impose une base normative identifiable pour les montants effectivement réclamés aux usagers.
Mesures de conformité pour les administrations
Les administrations et établissements publics devraient commencer par réaliser un inventaire de leurs archives numériques : quels documents sont produits, dans quels systèmes, avec quelles durées de conservation et sous quels formats ?
Ils devraient ensuite identifier les documents relevant du patrimoine archivistique public et organiser leur gestion avec l’INACO.
Les systèmes informatiques publics devraient également intégrer les exigences des articles 42 et 43 dès leur conception : indexation, métadonnées, intégrité, restitution et migration.
Enfin, avant de percevoir une somme présentée comme la redevance prévue à l’article 46, l’administration doit être capable d’identifier le texte réglementaire applicable, le taux légalement fixé et le mécanisme de reversement.
Risques
Le premier risque est patrimonial : la disparition d’une archive publique peut signifier la disparition d’une partie de la mémoire institutionnelle de l’État.
Le deuxième est probatoire : une administration incapable de retrouver un document authentique peut rencontrer des difficultés pour démontrer une décision, une créance, un droit ou une procédure.
Le troisième est cybersécuritaire : la concentration d’archives publiques numériques constitue une cible potentiellement importante et nécessite une protection adaptée.
Le quatrième est financier et juridique : percevoir une redevance selon un taux ou sur des actes non couverts par le dispositif réglementaire requis exposerait l’administration à une contestation sur la base du prélèvement.
Les articles 45 et 46 ne prévoient cependant pas eux-mêmes une amende autonome pour chacun de ces manquements.
Regard critique
Le mécanisme conçu par les articles 45 et 46 présente une réelle cohérence.
Le Code désigne d’abord une institution responsable, puis prévoit une source de financement de la mission.
Mais trois difficultés subsistent.
Premièrement, l’effectivité technique. Donner compétence à l’INACO ne suffit pas : il faut disposer des infrastructures, capacités de stockage, compétences humaines et mécanismes de cybersécurité permettant d’archiver durablement les volumes produits par l’administration numérique.
Deuxièmement, l’effectivité réglementaire. L’article 46 renvoie à un arrêté interministériel pour des éléments indispensables à l’application de la redevance. Sans texte identifiable, le principe existe mais son application financière ne peut être décrite avec précision.
Troisièmement, la coordination institutionnelle. L’archivage public numérique se situe au croisement de la Culture, du Numérique, des Finances, de la cybersécurité et de chaque administration productrice de documents.
La réussite du dispositif dépendra donc moins de la simple acquisition de serveurs que de la mise en place d’une véritable gouvernance nationale du cycle de vie de l’information publique.
Ce qu’il faut retenir
Qui encadre les archives électroniques publiques ?
L’article 45 confie cette fonction à l’INACO.
L’INACO conserve-t-il seulement des documents ?
Non. Le Code lui attribue aussi une fonction d’encadrement, de régulation, d’assistance et de conseil auprès des services publics.
Existe-t-il une redevance d’archivage ?
Oui. Elle est instituée directement par l’article 46.
Le Code fixe-t-il son taux ?
Non. Le taux, les actes concernés et les mécanismes de perception, recouvrement et rétrocession doivent être fixés par arrêté interministériel.
Peut-on annoncer aujourd’hui un pourcentage précis ?
Pas sur la seule base de l’article 46. Je n’ai pas identifié dans les sources officielles publiques consultées l’arrêté permettant de vérifier un taux.
L’État travaille-t-il à une infrastructure d’archivage numérique ?
Oui : le rapport d’évaluation du Plan national du numérique identifie notamment un projet de coffre-fort numérique au profit de l’INACO, réajusté pour 2026.
Idée essentielle : la transformation numérique de l’État ne peut être durable que si l’État est également capable de conserver sa mémoire numérique.
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✍️ Auteur : Me. Timothée MALEMBE AFIKEN – Défenseur judiciaire et Legal Content, Équipe Avocats.cd